O sector bancário europeu está aleijado e altamente fragmentado. Apesar dos seus problemas serem mais agudos em alguns países e instituições financeiras, o sector tem um nível de rentabilidade que é, em média, inferior ao custo do capital e mantém níveis de crédito malparado e activos de difícil valorização grandes o suficiente para minar a sua capitalização ao longo dos próximos anos.

Itália é um bom exemplo. O seu sector bancário disfuncional não está apenas a comprometer a recuperação económica e a inibir o investimento; as dificuldades do sector são o reflexo mais negativo de um problema que afecta toda a Zona Euro.

Na primavera de 2012, tornou-se claro que o sistema bancário europeu era um ponto fraco fundamental na arquitetura do euro. Percebeu-se que a supervisão bancária comum, um quadro de resolução centralizado, e um sistema comum de garantia de depósitos eram pilares necessários da Zona Euro. Pensou-se que estas medidas ajudariam a acelerar a reparação da banca no curto prazo, e que iriam acabar com a fragmentação financeira, estabelecer uma igualdade de condições, reduzir o risco de futuras crises bancárias e, finalmente, conter e partilhar os custos dos colapsos dos bancos.

Mas de boas intenções está o inferno cheio. A união bancária europeia, no seu estado actual, não é apenas incompleta; as suas falhas de concepção tornaram-na uma fonte de inércia e instabilidade potencialmente mais negativa do que os males que se pretendia curar.

O sistema de garantia de depósitos, por exemplo, não mostra sinais de progresso, e os debates sobre o fundo de resolução comum e a inexistência de um fundo público comum para resolver problemas de grande escala estão a caminhar para lugar nenhum. Por último, as regras de bail-in (que determinam que terão de ser accionistas, obrigacionistas e, em última instância, depósitos acima do mínimo garantido a suportar os custos de resgate de um banco, antes deste poder recorrer a fundos públicos) foram implementadas antes de os bancos terem emitido instrumentos de dívida suficientes para enfrentar situações de emergência.

Estas questões podem e devem ser abordadas ao longo do tempo. Mas existem muito problemas mais preocupantes com a base conceptual da própria união bancária, em particular com o seu quadro de resolução.

Desde 2007, os países da UE gastaram mais de 675 mil milhões de euros em capital e empréstimos reembolsáveis e 1,3 biliões em garantias para instituições financeiras em dificuldades, pelo que o desejo de limitar resgates é compreensível. Esta preocupação é ainda mais legítima considerando que os resgates têm muitas vezes dificultado a reestruturação, resolução e consolidação para preservar os interesses e práticas bancárias existentes, atrasando a necessária reparação dos balanços e "zombificando" o sistema bancário europeu.

A experiência internacional mostra que às vezes são necessários recursos públicos para minimizar os custos e acelerar a consolidação. Mas a lógica da intervenção isolada ignora a interligação do sistema, em que os problemas numa grande instituição muitas vezes criam efeitos de repercussão que alimentam a desestabilização em todo o sistema. É por isso que intervenções bem sucedidas em Espanha e na Irlanda foram abrangentes e exigiram grandes quantidades de recursos nacionais e europeus para estabelecer um "banco mau" e assegurar uma triagem posterior de activos em todo o sistema, recapitalização e consolidação.

Embora a natureza abrangente desses programas explique o seu sucesso, nem a Directiva de Recuperação e Resolução Bancária nem o Conselho Único de Resolução (SRB, na sigla inglesa) estão projectados para colocar em prática tais respostas sistémicas. Na verdade, a SRB ainda não tem autoridade executiva para implementar as suas decisões, que são levadas a cabo pelas autoridades nacionais. Também não tem capacidade para assegurar que as resoluções bancárias são acompanhadas pelas necessárias medidas preventivas no resto do sistema bancário.

Em suma, o quadro europeu de resolução bancária confiscou das autoridades nacionais as ferramentas para a intervenção (que era a coisa certa a fazer), sem as recriar a nível europeu. Como resultado, nem os governos nacionais nem as autoridades europeias têm competência para actuar.

Isto deixa as autoridades italianas com um conjunto limitado de opções. Um resgate unilateral criaria tensão na união bancária, penalizaria as finanças públicas, e deixaria o sistema bancário italiano com a sua fragilidade estrutural. Como alternativa, também poderiam manter a actual abordagem fragmentada, que tem comprometido pequenas quantidades de recursos públicos e forçado os bancos mais fortes a apoiar os mais fracos. Mas esta estratégia não funciona para grandes instituições.

Uma terceira opção seria enfrentar as deficiências da união bancária europeia, estabelecendo um plano abrangente para reestruturar, recapitalizar e consolidar o sistema bancário italiano, acabando assim com décadas de má governação e más práticas de supervisão.

Esta nova abordagem exigiria, em primeiro lugar, um aumento substancial no tamanho do Atlante - o fundo criado para recapitalizar alguns dos bancos italianos mais fracos - para lhe permitir desempenhar o papel de triagem de activos de um "banco mau" para todo o sistema bancário. A necessidade de mais recursos públicos italianos poderia ser aceitável se a autoridade da concorrência da Comissão Europeia tivesse um papel na governação do Atlante.

Em segundo lugar, uma vez livres do crédito malparado, os bancos teriam de assumir recapitalizações cautelares, incluindo o "bail-in" dos detentores de obrigações subordinadas e a compensação imediata dos pequenos investidores. Depois, devia ser dado um prazo apertado a todos os bancos para aumentarem o capital, de forma privada, de acordo com as instruções do supervisor, para níveis que criassem uma reserva suficiente para garantir a sua viabilidade; os bancos que não conseguissem cumprir esse prazo deviam ser alvo de resolução.

Por fim, e mais importante ainda, deviam ser realizadas reformas profundas para facilitar uma verdadeira mudança nos modelos de negócio dos bancos, a fim de restaurar a sua rentabilidade. Essas reformas devem incluir esquemas de redundância para os funcionários dos bancos (para facilitar a consolidação), uma revisão da lei de falências e procedimentos judiciais e profundas mudanças na governação corporativa, especialmente no sistema bancário cooperativo.

As autoridades europeias são incapazes de conceber um plano desse tipo, devido às competências fragmentadas e incompletas da união bancária. Cabe a Itália quebrar o ciclo vicioso da inacção e tomar medidas corajosas para reparar os bancos italianos (e evitar uma crise real), o que também representaria um modelo para corrigir as insuficiências do quadro europeu de resolução. Itália precisa de mostrar que se pode ser bombeiro e construtor ao mesmo tempo.

Lucrezia Reichlin, antiga directora de pesquisa no BCE, é professora de Economia na London Business School. Shahin Vallée, antigo assessor económico do ministro francês da Economia, é economista sénior no Soros Fund Management.

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Tradução: Rita Faria