Apesar da sua ainda tenra idade (foi criado em 2017), o Adicional ao Imposto Municipal sobre Imóveis (AIMI) tem já gerado acesa controvérsia nos tribunais arbitrais, seja a propósito da delimitação do núcleo dos seus sujeitos passivos, seja em matéria de exclusões de tributação. Ao ponto de o Tribunal Constitucional (TC) ter já sido chamado a pronunciar-se no Acórdão n.º 299/2019 (e noutros) sobre a eventual inconstitucionalidade da não exclusão de AIMI dos terrenos para construção, ainda que destinados à indústria, comércio e serviços, perante os edifícios já construídos e concluídos, os quais gozam de uma exclusão total de imposto.

A decisão negativa radica, a nosso ver, numa visão errónea da igualdade constitucional em matéria de AIMI, que amplia diferenças entre terrenos para construção não habitacionais e edifícios que o próprio sistema de tributação do património de que o AIMI é parte integrante não valora, e que ignora que a desoneração da atividade económica visada pela exclusão do Adicional dos edifícios pode ser alcançada, do mesmo modo, com os terrenos para construção, distinguindo a função concreta dos prédios urbanos e não tanto a sua espécie.

Em concreto, para o TC o legislador do AIMI diferenciou os prédios classificados como industriais, comerciais e de serviços por entender que estes são instrumentais na atividade económica das empresas que merecem ser beneficiadas com uma exclusão de AIMI, ao passo que o "nexo funcional" com a prossecução de uma atividade económica não se encontra estabelecido "com suficiente garantia", no caso dos terrenos para construção não habitacionais, "uma vez que o seu titular não está em absoluto impedido de alterar a finalidade projetada".

Este entendimento abre um fosso entre terrenos e edifícios que não existe no contexto, necessariamente decisivo, do IMI (que é a "alma mater" do AIMI). Assim, não é coerente sustentar que uma construção autorizada para um terreno não é mais do que uma expectativa jurídica que pode ou não virar realidade edificada quando é sabido que o valor patrimonial tributário (VPT) dos terrenos para construção assenta numa ficção de que a "construção autorizada" já existe, aplicando-se ao seu valor uma "percentagem de implantação". Logo, no âmbito do IMI, "os titulares das duas tipologias de prédios urbanos postas em confronto" estão efetivamente em posição equiparável, porquanto os donos de um terreno são tributados como se a construção nele autorizada existisse, descontado o previsível custo de construção (que é o que a "percentagem de implantação" quer implicitamente representar). Cai assim por terra o argumento da mera "potencialidade" da afetação dos terrenos a atividades económicas, como se de uma mera expectativa num "futuro hipotético e condicional" se tratasse. Veja-se, aliás, que o titular de um terreno para construção suporta o IMI e o AIMI sem gerar rendimento com o terreno, o que normalmente não acontece com quem é dono de um edifício construído; podendo, por isso, evidenciar uma maior capacidade contributiva neste último cenário.

O maior equívoco surge, porém, quando o TC interpreta o propósito extrafiscal (económico) que preside à exclusão tributária dos prédios edificados não habitacionais no sentido de que seria "tendencialmente mais fraco" no caso dos terrenos para construção, dada a alegada volatilidade da sua afetação.

Para percebê-lo (o propósito), basta constatar que a exclusão nem exige que o AIMI onere efetivamente a atividade económica. Tal oneração não existe, por exemplo, quando um edifício excluído de AIMI está arrendado a um comerciante por um fundo ou um investidor com uma renda que não admite revisão se houver um aumento de imposto sobre o imóvel (o que é o caso de milhares de imóveis no país). Em contraponto, essa oneração já surgirá quando uma empresa têxtil compra um terreno anexo às suas instalações fabris para não perder a oportunidade de aumentar essas instalações se a sua atividade crescer. A exclusão do Adicional pode até ser perversa, se um proprietário de um edifício devoluto ou em ruínas não o demolir para evitar que se converta num terreno para construção, exposto a AIMI (!).

Assim, o suposto interesse económico, que legitimaria a entorse à igualdade, é acautelado pela exclusão da incidência objetiva do AIMI de forma desadequada, desproporcional e excessiva, abarcando outros tantos cenários que exigem bem menor proteção fiscal (vg. prédios devolutos) do que os terrenos para construção destinados a fins de comércio, indústria e serviços, o que esvazia de sentido constitucional a discriminação fiscal.

O TC não o reconheceu (até agora), mas, tal como já aconteceu no passado (nomeadamente no domínio da tributação autónoma em IRC), ainda não é tarde para emendar a mão.

Advogados fiscalistas