Chama-se “Projecto de Prefácio ao livro do Dr. Emanuel Santos”. Foi escrito em Setembro de 2012, há pouco mais de três anos. Fruto da pressão da editora acabou por nunca ser impresso na sua totalidade. Foi apenas publicado um excerto desta análise de Silva Lopes na contra-capa do livro “Sem crescimento não há consolidação orçamental”.

Passados estes anos, Emanuel Santos, ex-secretário de Estado do Orçamento que fez carreira no Banco de Portugal, resolveu partilhar a análise de José Silva Lopes através do Negócios.

As finanças públicas portuguesas são o tema do texto de José da Silva Lopes que é esta segunda-feira dia 14 de Dezembro homenageado numa conferência promovida pelo Banco de Portugal onde estarão personalidades como Paul Krugman e Richard Eckaus.

Os sublinhados que pode versão da responsabilidade do Negócios. Eis o texto inédito de José da Silva Lopes, que morreu a 2 de Abril de 2015. Foi um dos mais importantes economistas portugueses, protagonista de acontecimento marcantes da história económica de Portugal da segunda metade do século XX.  

"Projecto de Prefácio ao livro do Dr. Emanuel dos Santos

As finanças públicas ocupam sempre uma posição fulcral na vida económica, social e política de qualquer país. Mas poucas vezes na história nacional essa posição foi tão decisiva como actualmente.

O livro que o Dr. Emanuel dos Santos agora nos apresenta não poderia portanto ser mais oportuno.  Ele não se distingue todavia apenas pela oportunidade: a sua qualidade é uma característica ainda mais relevante.

Nem outra coisa seria de esperar de um autor tão qualificado, pela sua formação académica e sobretudo pela sua experiência profissional, para nos falar sobre o que são e têm sido as Finanças Públicas em Portugal. A sua experiência foi particularmente enriquecida pelo exercício das funções de Secretário de Estado do Orçamento, que desempenhou num período extremamente difícil, no qual vieram ao de cima os gravíssimos problemas orçamentais que o nosso País foi acumulando, mas não discutindo apropriadamente, ao longo de bastantes anos.

Entre tais problemas ressaiu o endividamento excessivo que havia sido atingido, mas que não era em boa parte revelado nas contas públicas. A impossibilidade de prosseguir com tal endividamento começou a manifestar-se com toda a crueza em 2010, na sequência da crise económica e financeira internacional que estalara dois anos antes. Mas mesmo sem essa crise, ela acabaria inevitavelmente por aparecer, ainda que fosse um pouco mais tarde. Não seria com efeito realista esperar que os mercados financeiros continuassem a despejar dinheiro sobre Portugal sem acabarem por tomar consciência da insustentabilidade da trajectória que tinha vindo a ser percorrida pelas finanças públicas do nosso país. A inflexão brusca e radical dessa trajectória foi um repto colossal  a que o governo em que o autor participou não teve qualquer possibilidade de se eximir a partir de 2010.

A presente obra fornece-nos um exame muito completo sobre o que foi a evolução das finanças públicas em Portugal durante os últimos 30 anos, com especial incidência sobre o período posterior a 2005, quando mudou a cor política do governo. Diferentemente do que acontece em muitos outros escritos recentes neste mesmo domínio, o autor não formula conclusões para as quais não procure apresentar justificações assentes em boas bases técnicas e nos dados estatísticos necessários. Apesar disso, o texto é redigido de forma clara e não envolve grandes sofisticações teóricas. Daí que ele seja facilmente acessível a leitores que não sejam economistas profissionais. Mas, mesmo os que o são, e bem assim outros estudiosos  e comentadores que tenham dado mais atenção às questões das finanças públicas nacionais, colherão ensinamentos de interesse nas informações e análises que este livro contem.

Como normalmente sucede, as opiniões do autor não serão sempre partilhadas por todos os leitores. Todavia, mesmo os pontos de possível discordância, que no entender do autor deste prefácio, serão muito raros, trazem contribuições fecundas, pelas reflexões que tendam a provocar. É de fazer notar ainda que o texto é singularmente contido. Não será de excluir que algumas das situações relatadas possam provocar indignação nos leitores, em face do que aconteceu. Mas se esse for por vezes o caso, não se poderá dizer que o autor contribuiu para isso com o estilo da sua prosa. Este é sempre moderado e as críticas que nele se encontram nunca são expressas com exaltação ou agressividade.

Este prefácio não pode ser um sumário do que o livro contem. Este aborda uma grande variedade de questões e não parece que falte nenhuma das que são mais relevantes para a avaliação do que tem sido a política de finanças públicas em Portugal no decurso das últimas três décadas. Apesar disso, valerá a pena comentar alguns dos tópicos abordados, embora haja muitos outros que mereceriam atenção semelhante.

 

Em primeiro lugar, aponta-se que o problema do endividamento externo excessivo do nosso país e as graves dificuldades que ele está a criar a toda a economia e a toda a população não teve a sua origem unicamente na falta de controlo adequado das finanças públicas. As estatísticas que existem revelam com efeito que a contribuição do sector privado para tal endividamento teve também um peso enorme. Será até de acrescentar que é já considerável o montante total dos aumentos da dívida pública que foram provocados por problemas financeiros do sector privado, que acabaram por transvazar para as finanças públicas. São disso exemplo os encargos de grande vulto que os contribuintes tiveram de suportar em consequência do escândalo do BPN; os compromissos assumidos perante a Troika no sentido de o Estado apoiar financeiramente alguns bancos privados em situação difícil; as perdas que o Tesouro Público tem tido de suportar para honrar diversos avales concedidos a empresas do sector privado; e os reforços já consideráveis do capital da Caixa Geral de Depósitos, tornados necessários pelas imparidades dos financiamentos desta a favor de entidades privadas.

Em segundo lugar, realça-se que a situação financeira portuguesa dos últimos tempos e os desenvolvimentos que a ela conduziram devem ser olhados com referência ao contexto internacional, compreendendo nomeadamente as mudanças das políticas da União Europeia e a marcha das economias de outros países, não só da Europa como também do resto do mundo. Embora muito do que de mal aconteceu entre nós seja da nossa própria culpa, demonstra-se que também pesou decisivamente a influência de factores  externos, que, se nuns casos facilitaram os nossos erros, noutros tornaram os nossos problemas bastante mais complicados e mais penosos.

Em terceiro lugar, o autor refuta a ideia de que as severas dificuldades orçamentais por que estamos a passar foram essencialmente provocadas pelos governos do Partido que esteve mais tempo no poder entre 1995 e 2011, e sobretudo pelos do período 2005-2010. Para esse efeito, além de invocar a influência de factores externos que acaba de ser referida, serve-se das estatísticas publicadas sobre as contas públicas. É de facto inegável que a falta de controlo adequado sobre essas contas era já assinalável antes de 1980 e persistiu desde então em todos os governos, independentemente da sua cor política. Apesar de não haver nada de novo nesta afirmação, justifica-se que ela seja repetida, em face das críticas frequentes da politiqueirice nacional  de que as culpas pertencem cabalmente aos governos de um só Partido. Essa posição enfrenta porém um problema difícil: é o de que as contas públicas publicadas anualmente estão, todas elas, longe de retratar de forma correcta o que efectivamente se passou. Todas sofrem de graves omissões e distorções, que aliás o autor menciona no seu texto. É por isso praticamente impossível comparar, ainda que de forma apenas aproximada, os desempenhos dos diferentes governos na área das finanças públicas. Só com trabalho excessivo e com hipóteses discutíveis é que se poderia estimar quais foram as variações das despesas e receitas públicas, dos défices orçamentais e da dívida pública que são imputáveis à acção específica de cada governo. Com mais investigação, nalguns casos seria talvez possível formular opiniões gerais um pouco mais válidas do que as que hoje são possíveis, mas mesmo assim seria altamente improvável que se chegasse a conclusões suficientemente esclarecedoras.

Em quarto lugar o autor dedica particular atenção à interligações entre políticas orçamentais e crescimento económico. É importante que o tenha feito, apesar de se tratar de um domínio em que os debates ideológicos não permitem conclusões universalmente aceites, não só em Portugal como na maior parte dos países da Europa e nos EUA. As teses conservadoras e neo-liberais continuam a triunfar por toda a parte, apesar da persistência da crise económica e financeira internacional que estalou em 2008, e dos danos cada vez mais calamitosos sobre as economias e os cidadãos que estão a resultar das políticas de austeridade a que pouquíssimos dos países industrializados têm conseguido escapar. Quem não comunga dessas teses não pode contudo ignorar que o problema num país como Portugal é que as políticas orçamentais expansionistas de combate à recessão são constrangidas por uma barreira formidável: a barreira do endividamento excessivo, quer do conjunto do país perante o exterior, quer do total do sector público. Por causa dessa barreira, são muito estreitas as possibilidades de estimular a procura interna através da política orçamental, dados os alargamentos dos défices da balança de pagamentos correntes e das contas públicas que daí resultariam. Sucede até que a falta de financiamentos suficientes obriga a que esses défices tenham de ser comprimidos através de políticas restritivas, como está agora a acontecer. A principal crítica que se pode dirigir à gestão das finanças públicas portuguesas dos anos de 2009-2010 foi a de não ter levado devidamente em conta a referida barreira, e de ter insistido em 2010 numa orientação keynesiana impossível de aguentar, nomeadamente em despesas públicas que têm estado fora do orçamento, com especial destaque para as Parcerias Público-Privadas.

A austeridade que actualmente nos é imposta pelo excessivo endividamento externo, só poderá ser aligeirada se houver mais auxílio externo e principalmente se houver mais procura para as exportações nacionais de bens e serviços. Nas circunstâncias presentes, as exportações são indispensáveis como o pão para a boca para que a contracção económica seja menos profunda ou venha mesmo a dar lugar a algum crescimento económico, no quadro das limitações impostas pelo desequilíbrio externo. As possibilidades de avançar por aí estão contudo a ser tragicamente asfixiadas pelas políticas restritivas da procura interna na quase totalidade dos países europeus. O que é imperioso para que as coisas melhorem em Portugal, e também noutros países com dificuldades em obter financiamentos externos, é que os países europeus com excedentes nas suas balanças de pagamentos correntes, entre os quais sobressai a Alemanha, invertam o sentido das suas políticas macroeconómicas, tornando-as  expansionistas, em vez de cada vez mais restritivas.  É nesta perspectiva da Europa como um todo, e não de Portugal por si só, que as políticas orçamentais de tipo keynesiano são consideradas indispensáveis. O mesmo se poderá dizer em relação a outras medidas de tipo expansionista necessárias à escala da  Zona Euro (intervenção mais decidida do  Banco Central Europeu  no combate à crise através da política monetária, mais recursos à disposição do Mecanismo de Estabilidade Financeira, e obrigações para financiar investimentos pan-europeus).

Por último, interessará comentar as anotações que o Dr. Emanuel dos Santos deixa na secção 5 do capítulo II sobre as questões de metodologia das finanças públicas. O que é chocante nessa metodologia é que , ao longo dos anos, ela não tem permitido fazer uma ideia ao menos razoável sobre os montantes reais das despesas suportadas pelos contribuintes directamente através dos impostos e indirectamente através da dívida pública, nem sobre os défices efectivos de cada ano nem sobre a verdadeira dívida pública. A tentativa do autor de apurar défices ocultos contribui utilmente para um conhecimento mais completo, mas está longe de ser suficiente: por um lado, não permite determinar quais as proporções dos acrescentamentos à dívida pública em cada ano, correspondem a défices ocultos da responsabilidade dos governos de cada um dos anos anteriores; por outro lado, os próprios valores da dívida pública utilizados estão também eles subavaliados, uma vez que a dívida pública oculta tem sido também ela considerável.

Em anos recentes foram introduzidas melhorias substanciais nas contas públicas elaboradas na óptica da Contabilidade Nacional. O que foi feito deve-se sobretudo a pressões da Troika e do EUROSTAT. Mas continua a haver muitas despesas e dívidas a suportar pelo Estado que ainda não aparecem adequadamente nas contas das receitas e despesas públicas e nas estatísticas da dívida pública consolidada. Há muito tempo que se reconhece a necessidade de melhorar a situação neste domínio. A Lei do Enquadramento Orçamental publicada 2001, e já seis vezes modificada, prevê desde a sua versão inicial que nas Contas do Estado seja adoptado o sistema de contabilidade de compromissos, que se estabeleça um sistema de orçamentos a médio prazo e que se defina mais verdade o perímetro da consolidação das contas públicas. Mas, passadas mais de duas décadas, os avanços na concretização de tais objectivos continuam bem longe do necessário. A condução das finanças públicas continua a ser ainda em boa parte como a de um automobilista que guie no nevoeiro a grande velocidade e sem os faróis acesos.

É por tudo isto que se conclui este prefácio repetindo que uma das mais graves limitações ao esforço de consolidação das finanças públicas portugueses está nas deficiências nos sistema do controlo destas, especialmente na parte que respeita à actividade financeira das inúmeras entidades não abrangidas pelo perímetro orçamental que dependam de fundos públicos para pagar montantes significativos das suas despesas ou das suas dívidas. Além de trazer os aperfeiçoamentos de que o sistema de contas públicas tão carece, a reforma necessária deve incluir também: mais exigências de transparência; mais intensidade e maior abrangência nos sistemas de auditoria, de inspecção e de controlo interno sobre as entidades que dependem de financiamentos públicos; e mais responsabilização e maior penalização de todos os que sejam directa ou indirectamente culpados pelo não cumprimento de normas de finanças públicas, incluindo acima de tudo a não observância dos limites orçamentais para despesas e para o endividamento.

O livro do Dr. Emanuel Santos oferece argumentos abundantes e de força para que se atribua às reformas que acabam de ser apontadas, uma prioridade mais decisiva e mais urgente do que aquela que tem tido até agora.

Lisboa, Setembro de 2012

José da Silva Lopes"