Apesar de a Lei de Bases da Segurança Social não o prever, o Tribunal de Contas (TdC) defende que o relatório anual de sustentabilidade financeira da Segurança Social apresentado pelo Governo com cada Orçamento do Estado passe a exibir projeções integradas para a evolução dos sistemas tanto da Segurança Social como da Caixa Geral de Aposentações (CGA).

Numa auditoria a este relatório, publicada nesta quarta-feira, o TdC defende que o documento que acompanha o Orçamento da Segurança Social  "não é completo e abrangente", "não projeta adequadamente a receita e a despesa" e revela "falta de fiabilidade e transparência que decorre das falhas e alterações aos pressupostos e à metodologia das projeções". Ao mesmo tempo, o Tribunal apresenta um exercício de projeções que conclui que, vistas em conjunto, as contas dos dois sistemas seriam de imediato deficitárias.

Os cálculos incidem sobre as contas do sistema previdencial da Segurança Social, de natureza contributiva, e sobre o regime de proteção social convergente da CGA, que entra nas contas da administração central e cujos défices têm vindo a ser financiados ao longo dos anos por transferências do Orçamento do Estado. Nomeadamente, após o fecho do regime a novos funcionários públicos a partir de 2006. O défice crescente deste sistema, que é inevitável num regime fechado, tem sido financiado por impostos, e não por contribuições.

Uma proposta controversa

A análise global de contas, considerando os dois sistemas (previdencial e da CGA), é uma proposta controversa uma vez que a CGA não tão foi orientada para o equilíbrio financeiro e contributivo: o aumento da idade da reforma ou das contribuições de trabalhadores e empregadores chegou muito mais tarde ao sistema dos antigos funcionários públicos.

Só em 2023, a CGA recebeu 6,1 mil milhões de euros em transferências do OE, de acordo com os dados da Conta Geral do Estado consultados pelo Negócios. O valor destina-se a colmatar o défice do regime que deixou de acolher novos contribuintes, mas também a sustentar uma série de regimes especiais (BPN, Carris, STCP) e fundos de pensões de empresas públicas suportados por reservas próprias que nalguns casos já se esgotaram (6 em 19) e que, tendencialmente, passarão a representar cada vez maiores encargos para o Estado, como têm vindo a evidenciar, aliás, outros relatórios do TdC. Também em 2023, a CGA ficou com os encargos do Fundo de Pensões da Caixa Geral de Depósitos, com o Estado a receber cerca de três mil milhões.

A CGA suporta ainda encargos com complementos de pensão de ex-militares do antigo Fundo de Pensões dos Militares das Forças Armadas, não suportadas por qualquer reserva, e tem também em gestão pensões da "exclusiva responsabilidade do Estado".

O mesmo tipo de situação não deixa, no entanto, de ocorrer no regime geral da Segurança Social, por exemplo, com o Regime Substitutivo Bancário, no qual as verbas entregues ao Estado pelos fundos privados de pensões ficam esgotadas neste ano, enquanto se mantêm encargos anuais superiores a 300 milhões de euros (395 milhões em 2023) financiados pelo OE. São ainda financiadas por impostos as despesas sem suporte na carreira contributiva previstas no regime de proteção social de cidadania. Por exemplo, para combate à pobreza, como é o caso do Complemento Solidário para Idosos.

Nos cálculos do TdC, que este admite que devem ser vistos com cautela, os regimes contributivos da Segurança Social e CGA, combinados, teriam dado origem a um défice já no ano passado, pese embora o forte excedente esperado na Conta da Segurança Social (4,7 mil milhões de euros até novembro, nos dados de contabilidade pública mais recentes da Direção-Geral do Orçamento).

As projeções do TdC apontam depois para um agravamento do défice numa conta conjunta dos dois sistemas para 4,4% do PIB real até 2042, correspondendo a cerca de 14,8 mil milhões de euros. O Tribunal vê aqui "um risco para o atual nível de benefícios garantido".

Já a partir de 2042, o saldo começaria a registar melhorias, com o défice a reduzir-se para 1,4% do PIB real até 2060. No exercício, o Tribunal calcula ainda um valor agregado de saldo atuarial negativo de cerca 228,2 mil milhões de euros para o período de 37 anos entre 2024 e 2060, representando o valor dos ativos necessários para cobrir todos os passivos dos dois sistemas durante o período de 2024 a 2060. Em média, representaria 6,2 mil milhões de euros por ano (aproximadamente, o já referido valor de transferências do OE para a CGA em 2023).

Governo vai avançar com estudo

A necessidade de haver uma visão integrada sobre as contas dos sistemas de pensões da Segurança Social e da CGA tem vindo a ser defendida por alguns especialistas, como Jorge Bravo e os autores do recente Livro Verde sobre a Sustentabilidade do Sistema Previdencial, e a tarefa foi já assumida pela ministra do Trabalho, Solidariedade e Segurança Social, Rosário Palma Ramalho. Segundo a governante, os dois sistemas vão ser estudados em conjunto, incluindo ainda o impacto do regime de proteção social de cidadania.

Além do exercício conjunto no relatório de sustentabilidade financeira da Segurança Social, o Tribunal recomenda também que o Ministério das Finanças e o Ministério do Trabalho realizem a cada três anos - acompanhando a periocidade da revisão de projeções macroeconómicas e demográficas da Comissão Europeia no Ageing Report -  "um relatório de avaliação atuarial, segundo as melhores práticas e orientações internacionais", incidindo sobre ambos os sistemas contributivos de proteção social e também sistema de proteção social de cidadania, e ainda um balanço atuarial.

Na auditoria, o TdC também recomenda a revisão atuarial da Taxa Contributiva Global, mais conhecida por Taxa Social Única (TSU), já que desde 2010 está legislado que esta taxa da qual depende a principal receita da Segurança Social devia ser revista em função dos custos das eventualidades que cobre (como desemprego, doença, parentalidade ou outros), de cinco em cinco anos, mas tal ainda não aconteceu. É uma recomendação que coincide com as do Livro Verde sobre a sustentabilidade do Sistema Previdencial, e que o Governo já anunciou também que vai acatar.

Além disso, o TdC sublinha que a TSU não considera o regime de equivalências – que permite que os trabalhadores tenham o registo de uma espécie de contribuições "fictícias" quando estão doentes, desempregados, e cobertos pelas prestações contributivas – e recorda que desde que a TSU foi fixada em 34,75% houve custos retirados do sistema previdencial (caso das pensões antecipadas).

Entre outros pontos, são ainda manifestadas algumas reservas quanto ao modelo utilizado para as projeções e assinalado "o reduzido número de recursos humanos" com capacidade para as fazer no Gabinete de Estratégia e Planeamento (GEP) do Ministério do Trabalho. Nos termos da lei, recorda, as projeções deviam ser feitas por um grupo de trabalho que "nunca foi constituído".