Quando o presidente italiano vetou recentemente a nomeação do eurocéptico Paolo Savona para o cargo de ministro das Finanças no governo proposto pela aliança partidária do 5 Estrelas/Liga, protegeu ou debilitou a democracia do seu país? Para além das restrições constitucionais específicas do contexto italiano, a pergunta vai ao cerne da legitimidade democrática e levanta questões difíceis que devem ser abordadas de forma correcta e apropriada para que se possa devolver a saúde às democracias liberais.

O euro representa um compromisso com um tratado do qual não há uma saída clara dentro das regras do jogo vigentes. O presidente Sergio Mattarella e os seus defensores apontam que uma saída do euro não havia sido objecto de debate na campanha eleitoral que levou a coligação populista ao poder, e que a nomeação de Savona ameaçou uma crise no mercado financeiro e o caos económico. Os detractores de Mattarella argumentam que ele extrapolou a sua autoridade e permitiu que os mercados financeiros vetassem a escolha de um ministro por um governo eleito pelo povo.

Ao juntar-se ao euro, Itália entregou a soberania monetária a um decisor externo e independente, o Banco Central Europeu. Também assumiu compromissos específicos no que respeita à condução da sua política orçamental, embora essas restrições não sejam tão "duras" como aquelas que enquadram a política monetária. Estas obrigações colocam limites reais nas escolhas da política macroeconómica das autoridades italianas. Em particular, a ausência de uma moeda nacional significa que os italianos não podem escolher a sua própria meta de inflação ou desvalorizar a sua moeda em relação a moedas estrangeiras. Também precisam de manter os seus défices orçamentais abaixo de certos limites máximos.

Estas restrições externas à acção política não têm necessariamente de entrar em conflito com a democracia. Às vezes, faz sentido para o eleitorado que o governo tenha as mãos atadas quando isso ajuda a alcançar melhores resultados. Daí o princípio da "delegação democrática": as democracias podem melhorar o seu desempenho delegando aspectos da tomada de decisões a agências independentes.

O caso padrão da delegação democrática surge quando há uma necessidade primordial de um compromisso confiável com um determinado curso de acção. A política monetária talvez seja o exemplo mais claro disso. Muitos economistas concordam com a visão de que os bancos centrais só conseguem gerar ganhos de produção e emprego através da política monetária expansionista se forem capazes de produzir inflação surpresa no curto prazo. Mas como as expectativas se ajustam ao comportamento do banco central, a política monetária discricionária é inútil: gera uma inflação mais alta, mas nem o produto nem o emprego aumentam. Por conseguinte, é muito melhor isolar a política monetária das pressões políticas, delegando-a a bancos centrais tecnocratas e independentes, que têm como objectivo a estabilidade de preços.

Superficialmente, o euro e o BCE podem ser vistos como a solução para este dilema da inflação no contexto europeu. Eles protegem o eleitorado italiano das tendências inflacionistas contraproducentes dos seus políticos. Mas há peculiaridades na situação europeia que tornam o argumento da delegação democrática mais suspeito.

O BCE é uma instituição internacional, responsável pela política monetária da Zona Euro como um todo, e não apenas pela de Itália. Como resultado, será geralmente menos sensível às circunstâncias económicas italianas do que um banco central puramente italiano seria. Este problema é agravado pelo facto de o BCE escolher a sua própria meta de inflação, que foi definida pela última vez em 2003 como "abaixo, mas próxima de 2% no médio prazo".

É difícil justificar a delegação da meta de inflação a tecnocratas não eleitos. Quando alguns países da Zona Euro são atingidos por choques adversos da procura, a meta determina a extensão da deflação dolorosa de salários e preços que esses países devem sofrer para se reajustar. Quanto mais baixa a meta, mais deflação têm de suportar. Havia fortes argumentos económicos para o BCE ter elevado a sua meta de inflação depois da crise do euro para facilitar os ajustes de competitividade no sul da Europa. O isolamento da responsabilidade política foi provavelmente uma coisa má, neste caso.

Como Paul Tucker, antigo vice-governador do Banco de Inglaterra, discute no seu recente livro Unelected Power: The Quest for Legitimacy in Central Banking and the Administrative State, o argumento para a delegação democrática é subtil. A distinção entre os objectivos da política e a forma como eles são implementados tem de ser clara. Na medida em que acarretam consequências distributivas ou ‘tradeoffs’ entre objectivos conflitantes (emprego versus estabilidade de preços, por exemplo), os objectivos devem ser determinados pela política. A delegação é justificada, na melhor das hipóteses, na condução de políticas que atendam a objectivos politicamente determinados. Tucker argumenta, correctamente, que poucas agências independentes se baseiam numa aplicação cuidadosa de princípios capazes de passar no teste da legitimidade democrática.

Esta lacuna é muito pior no caso de delegação a agências internacionais ou tratados. Com demasiada frequência, os compromissos económicos internacionais não servem para consertar falhas democráticas em casa, mas para privilegiar interesses corporativos ou financeiros e minar os modelos sociais do próprio país. O défice de legitimidade da União Europeia deriva da suspeita popular de que os seus arranjos institucionais se tenham desviado demais do primeiro para o segundo. Quando Mattarella citou a reacção dos mercados financeiros ao justificar o seu veto a Savona, reforçou essas suspeitas.

Para o euro - e na verdade a própria UE - permanecer viável e democrático ao mesmo tempo, os responsáveis políticos terão de prestar mais atenção aos exigentes requisitos de delegação de decisões a organismos não eleitos. Isso não significa que devam resistir a renunciar a soberania a agências supranacionais a todo custo. Mas devem reconhecer que as preferências políticas dos economistas e de outros tecnocratas raramente dotam as políticas da suficiente legitimidade democrática. Só devem promover essa delegação da soberania quando ela melhora de facto o desempenho de longo prazo das suas democracias, e não quando ela simplesmente promove os interesses das elites globalistas.

Dani Rodrik, professor de Economia Política Internacional na John F. Kennedy School of Government da Universidade de Harvard, é autor de Straight Talk on Trade: Ideas for a Sane World Economy.

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Tradução: Rita Faria